Autonomia differenziata in Emilia Romagna. Non si addice a governo del territorio e a tutela/valorizzazione del patrimonio culturale

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1. Se si leggono le prime determinazioni di Giunta e Assemblea della Regione Emilia Romagna per l’avvio del negoziato verso l’intesa su nuove forme di autonomia secondo l’art.116, comma 3, Costituzione, si avverte evidente la preoccupazione che l’attuazione di quella innovativa previsione istituzionale non rimanga affidata alla sollecita iniziativa delle Regioni governate dalla destra, alla Lombardia innanzitutto che aveva promosso sul punto referendum consultivo e a quella, il Veneto, animata da spiriti perfino indipendentisti. Questa apertura al regionalismo differenziato (la sgradevole espressione invalsa nel discorso comune, fedele però al suo oggetto) sta infatti dentro la (pessima) riforma dell’intero titolo V della Costituzione, voluta dalla sinistra nella velleitaria e sempre perdente rincorsa della destra, dalla quale era rimasta beffata con l’imprevista interruzione della Bicamerale. Insomma l’onor della firma impegna la regione Emilia Romagna alla valorizzazione politica di quella innovazione istituzionale (voluta dalla sinistra) e a pretendere anche per sé le concesse condizioni particolari di autonomia, per una differenza che mette in sospetto di incidere sul superiore principio di eguaglianza dell’art. 3. Perché le tante, troppe materie fatte oggetto di questo ulteriore discriminato affidamento alla potestà legislativa delle Regioni attengono alla latitudine dei diritti di cittadinanza, al diritto alla città e al diritto alla cultura, in particolare, per limitare la considerazione, entro l’accordo preliminare raggiunto tra presidente Bonaccini e presidente Conte nel maggio 2019, alle previste attribuzioni nelle materie di governo del territorio e beni/attività culturali. La specifica considerazione che riflette l’interesse di Italia Nostra.
Ma ancora in premessa si deve rilevare che la formulazione del terzo comma dell’art.116, comma 3, nella genericità del suo enunciato (richiamato il solo principio di solidarietà dell’art 119) esige una esauriente normativa di attuazione, innanzitutto la identificazione della parte statale di negoziato e intesa, governo o parlamento, e la determinazione di obbiettivi e generali principi che orientino e anzi vincolino la discrezionalità altrimenti esposta ai rischi di una spregiudicata contrattazione politica, infine il modello stringente del procedimento nel suo sviluppo fino alla conclusiva legge a maggioranza rafforzata. Sorprendentemente invece la legge n. 131 del 2003 che ha inteso normare l’adeguamento dell’ordinamento della repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 ha totalmente ignorato la innovazione, non certo la minore, introdotta dall’art.116, comma 3, sicché il procedimento verso le previste intese è rimasto privo della imprescindibile disciplina integrativa/attuativa e i governi succedutisi dal 2017 hanno assunto in proprio il confronto con le Regioni interessate, totalmente escludendo da questa decisiva fase il Parlamento. Della lacuna legislativa, che si è riflessa sull’affannoso sviluppo della vicenda, si è infine preso coscienza nella seduta della conferenza unificata Stato/Regioni del 29 novembre 2019, nella quale il ministro per gli affari regionali Francesco Boccia, riferendo sullo stato delle trattative (con le tre regioni interessate) ha annunciato la imminente presentazione in consiglio dei ministri di un disegno di legge cornice che conterrebbe pure la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che debbono essere garantiti in tutto il territorio nazionale (materia compresa nell’art.117, comma 2, tra quelle riservate alla legislazione esclusiva dello stato), come hanno richiesto in conferenza le regioni non interessate alle nuove attribuzioni. Tutto da rifare allora, se si riconosce che quanto è uscito dalla negoziazione in questo biennio è privo del necessario pregiudiziale quadro di unitario riferimento normativo e vano dunque è stato l’impegno fin qui profuso con i succedutisi governi.
2. E veniamo ai temi che nell’accordo preliminare del maggio 2019 sono enunciati come materie governo del territorio e valorizzazione dei beni culturali, per inciampare subito in una ulteriore difficoltà che a me sembra insuperabile, perché entrambe le materie sono contemplate nell’elenco del comma 3 dell’art.117 tra quelle oggetto di legislazione concorrente, nelle quali spetta alle regioni la potestà legislativa, essendo riservata allo stato la determinazione dei principi fondamentali, non suscettibili di essere disapplicati neppure dalla legge che sia approvata sulla base della raggiunta intesa, benché rafforzata dalla maggioranza qualificata, tuttavia subordinata a quel congegno costituzionale. Libera la discrezione politica del parlamento nel dettare per legge i principi fondamentali di ogni materia, ma al legislatore ordinario è precluso di farne applicazione discriminata. Se la legge di approvazione dell’intesa consentisse la deroga ai principi fondamentali di governo del territorio e valorizzazione dei beni culturali credo che vi sarebbe motivo per portarla alla Corte Costituzionale. Insomma nella sua sbadataggine il riformatore costituzionale del 2001 ha dato vita a un dispositivo che sembra fallire il fine di ampliare l’ambito di autonomia delle regioni nella molteplicità delle materie affidate alla concorrente potestà legislativa dello stato. Mentre rimane problematica concettualmente la idoneità a entrare nella previsione di autonomia differenziata delle materie di legislazione esclusiva dello stato (art.117, comma 2) come selezionate dall’art. 216, comma 3: organizzazione della giustizia di pace, norme generali dell’istruzione, tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. E il discorso potrebbe seccamente finire qui.
Interessante è la verifica che possiamo ricavare dalla rapida lettura di quel che la regione Emilia Romagna intende ottenere nella negoziazione con lo stato in tema di governo del territorio che già ad essa non spetti nell’esercizio della comune legislazione concorrente e dobbiamo constatare che nella bozza licenziata il 15 maggio 2019 con le riformulazioni pretese dalla presidenza del consiglio (e registrate con riserva dalla regione) la disciplina degli articoli 36, 37 e 38 è ricondotta entro i limiti dei richiamati principi fondamentali inderogabili e dunque nell’ambito della non differenziata potestà legislativa. E tuttavia il tema del governo del territorio è mantenuto nell’accordo preliminare con la testuale assunzione in questa sede di negoziato delle finalità enfaticamente enunciate nella pessima legge urbanistica regionale (la 24 del 2017, pessima per la strumentazione normativa attuativa, che contraddice quelle finalità), che si dice di voler perseguire attraverso le ulteriori competenze legislative e amministrative, volute appunto al fine di realizzare politiche di governo del territorio volte al riuso del suolo, e alla rigenerazione urbana, ambientale e sociale, per limitare il consumo del suolo e contrastare la dispersione insediativa, come se queste finalità non stiano tutte entro i limiti della comune attribuzione di potestà legislativa.
3. Analoghe considerazioni valgono per la rivendicazione di ulteriori attribuzioni nella materia di valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali, materia di legislazione concorrente, obbediente quindi ai principi fondamentali dettati dallo stato, che nella specie stanno esplicitamente nel codice dei beni culturali e del paesaggio (2004 – 2008, “principi della valorizzazione dei beni culturali”, articoli 111 – 121), sicché nella negoziazione con il governo la regione Emilia Romagna ha dovuto rinunciare alla pretesa di includere nel sistema museale regionale i musei di pertinenza statale, perché il codice lo vieta.
3. Nella bozza di intesa del maggio 2019 rimane (in coda ultimo suo articolo) riconosciuta la rivendicazione regionale di potestà legislativa e funzioni amministrative che abbiano ad oggetto manoscritti, autografi, carteggi, incunaboli, raccolte librarie, nonché libri, stampe e incisioni, non appartenenti allo stato. Si tratta dunque di materia di tutela dei beni culturali che l’art. 117 secondo comma costituzione (lettera s) riserva alla legislazione esclusiva dello stato. Quelle funzioni amministrative, ricorderemo, la regione Emilia Romagna aveva esercitato per delega dallo Stato conferita alle regioni nella prima attuazione dell’ordinamento regionale (infine revocata con la nuova organizzazione del ministero beni culturali del 2014) attraverso un apposito servizio di soprintendenza costituito nell’Istituto regionale per i beni culturali, l’IBC (un tempo valorizzato in regione, oggi in ombra), molto attento alle raccolte librarie dei Comuni ma del tutto assente dalla cura dei patrimoni librari privati pur oggetto della tutela, con grande giovamento del mercato antiquariale. Ebbene la materia indicata dalla lettera s) del secondo comma del 117 comprende letteralmente due distinte funzioni in ragione dei rispettivi oggetti, definiti con lessico non controllato ambiente e ecosistema e beni culturali, espressione questa seconda che non riprende, come sarebbe dovuto, quella dell’art.9 (paesaggio e patrimonio storico e artistico della Nazione) e che sostanzialmente corrisponde alla nozione di patrimonio culturale del codice del 2004. Il comma 3 dell’art.116 richiamando la materia della lettera s) del comma 2 del 217 apre letteralmente alla autonomia differenziata l’una e l’altra funzione e se la attribuzione alle regioni di potestà legislativa e funzioni amministrative attinenti all’ambiente – ecosistema non incontra un esplicito ostacolo nei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale (il ministero dell’ambiente, a differenza di quello per i beni e le attività culturali, è privo di una amministrazione periferica diffusa), la medesima considerazione non vale per i beni culturali (più correttamente, paesaggio e patrimonio storico e artistico) che l’art. 9 della costituzione concepisce come connotato essenziale unitario della Nazione (la comunità dei cittadini) e postula dunque un compatto sistema non suscettibile di separate discipline in ragione del criterio di collegamento dei beni al particolare territorio regionale. Dunque la doverosa interpretazione costituzionalmente orientata della previsione del comma 3 dell’art. 216 (con il richiamo all’una e all’altra funzione della lettera s dell’art.117), induce ad escludere che la materia della tutela di paesaggio e patrimonio storico artistico (in esso compresi i beni documentari, archivistici, librari) possa costituire l’oggetto della potestà legislativa delle regioni ed entrare quindi nella negoziazione per il riconoscimento di ulteriori forme di autonomia. Allo stesso modo l’esigenza di esercizio unitario delle corrispondenti funzioni di amministrazione attiva (secondo il principio di sussidiarietà dell’art.118) non consente di affidare alle regioni gli uffici della tutela, le soprintendenze, come, per i beni documentari, archivistici e librari, la regione Emilia Romagna rivendica invece e sembra trovare corrispondenza sul punto nella attitudine di dismissione del governo/ ministero beni culturali.
In conclusione per stare all’analisi dello schema di intesa come definito a maggio 2019 tra regione Emilia Romagna e governo per le materie qui considerate (governo del territorio e beni culturali), mi sembra che si possa constatare che, per il vizio intrinseco allo stesso dispositivo dell’art. 116, comma 3, introdotto con la riforma del titolo V della costituzione, la previsione di quello schema di intesa non abbia effettiva attitudine ad ampliare l’ambito della comune potestà legislativa regionale e in particolare che la rivendicata ulteriore forma di autonomia nella tutela del patrimonio culturale (sia pure limitata a quella sua parte costituita dai beni documentari, archivistici e librari) si scontri con la nozione unitaria del patrimonio storico e artistico espressa dall’art. 9 come il fondamento stesso della unità nazionale e perciò inscindibile attributo della generale comunità dei cittadini, una nozione che necessariamente postula omogeneità di trattamento in tutto il territorio e si oppone quindi alla frammentazione regionale della relativa disciplina.

Modena, 17 gennaio 2020.

Intervento del presidente della sezione modenese di Italia Nostra nell’incontro del 17 gennaio scorso, promosso da Coordinamento Democrazia Costituzionale e Modena Volta Pagina, su “Regionalismo differenziato per l’Emilia Romagna. Società civile e liste a confronto”.

 

 

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